TOELICHTING
1. De grondwetsherziening van 1968-1971 heeft in belangrijke mate bijgedragen tot de pacificatie tussen de zogenaamde ideologische en filosofische strekkingen. Uitvoeringswetten hebben het « niet-discriminatiebeginsel » voort afdwingbaar gemaakt.
Openheid en dialoog in het cultuurbeleid zijn nu verankerd in de traditie van onze samenleving en de betrokkenheid van de gebruikers is afgedwongen. Aanzienlijk meer middelen dan voorheen worden besteed aan cultuur en de democratisering van de cultuur heeft onmiskenbaar vruchten afgeworpen.
Er was geen « cultuuroorlog », ook niet in de jaren zestig en zeventig, zoals dit wel het geval was in het onderwijs. Allicht dient dit in verband gebracht te worden met het christen-democratisch beleid ter zake.
Het cultuurpact heeft positieve gevolgen gehad, maar zijn doelstelling is nu bereikt en zijn functies worden op andere wijzen vervuld.
Het cultuurpact, geparafeerd op 24 februari 1972, stipuleerde in zijn eerste paragraaf :
« Het onderhavig cultuurpact is een feitelijk akkoord afgesloten onder de ondertekenende partijen, om, met alle gepaste middelen, en in het raam van een vernieuwd beleid, de vrije uitdrukking te bevorderen van de verschillende ideologische en filosofische strekkingen, alsook van het onderling begrip en de samenwerking, in wederzijdse eerbied, tussen de personen, de groepen, de organisaties en de instellingen met culturele opdracht, die er zich al of niet op beroepen. »
Ook de alarmbelprocedure, die ingesteld werd door de wet van 3 juli 1971 (artikelen 4, 5 en 6) en de uitvoering beoogde van de artikelen 131 en 11 van de Grondwet, heeft geen bestaansrecht meer.
Het doel van het artikel 131, van de Grondwet was de politieke en levensbeschouwelijke minderheden van elke Gemeenschap te beschermen. Dit kon doordat op het nationale niveau de respectieve meerderheden elkaar in evenwicht hielden (De Groof J., « De bescherming van ideologische en filosofische strekkingen Een inleiding » in : Alen A., Suetens L.P., Zeven knelpunten na zeven jaar staatshervorming, Story-Scientia, Brussel, 1988, blz. 251-253). Nu zijn deze artikelen voorbijgestreefd, overbodig en in strijd met de autonomie van de Gemeenschappen.
2. Het cultuurpact bleek op sommige punten niet functioneel. De kritiek op het pact was dat het particularisme bevorderde, geringe belangstelling had voor de democratisering van de cultuur en dat de overlegstructuren die de pacificatie in de hand moesten werken, faalden in hun opdracht.
Het cultuurpact moet echter vooral worden afgewezen omwille van de politisering die er het gevolg van was. Een toekomstgericht en vernieuwend cultuurbeleid aanvaardt geen scheiding meer tussen « werkelijk » en « wettelijk » land; het moet daarentegen de creativiteit en verantwoordelijkheid van personen en groepen bevorderen. Het onderwerpen van cultuur aan ideologieën en de verzuiling, met als alibi de behoefte aan « pacificatie », moeten voortaan onmogelijk worden gemaakt.
3. Het cultuurpact is evenmin onontbeerlijk om niet-discriminatie om levensbeschouwelijke of politieke redenen te waarborgen : de grondwetsherziening van 1988 heeft van de gelijkheid inzake onderwijs een grondwettelijk beginsel gemaakt (art. 24, § 4). Vooral belangrijk is dat door de herziening van artikel 142 en de bijzondere wet van 6 januari 1989, het Arbitragehof bevoegd is om elke wettelijke norm te toetsen aan het niet-discriminatiebeginsel, zoals verwoord in de artikelen 10, 11 en 24, § 4, van de Grondwet. De grondwetsherziening van 1968-1971 is bijgevolg voorbijgestreefd door die van 1988.
Het Arbitragehof vermeldt dit ook zelf in zijn arrest nr. 65/93 van 15 juli 1993 : dit arrest verklaarde immers artikel 20 van de wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt in strijd met artikel 10 van de Grondwet (gelijkheidsbeginsel) met de volgende redenering : « De wetgever kan weliswaar op legitieme wijze evenwichten veilig stellen, maar hij schiet in de naleving van het evenredigheidsbeginsel te kort wanneer hij, om die doelstelling te bereiken, een beroep doet op een stelsel dat de overheid verplicht van het gelijkheidsbeginsel af te wijken op grond van persoonlijke overtuigingen ... Er ligt immers geen aanmoediging in voor elke ambtenaar om zijn functie op onpartijdige wijze uit te oefenen wanneer de strekking tot dewelke hij wordt aangezet zich te bekennen, officeel wordt gemaakt, en wanneer aan die strekking gevolgen worden vastgeknoopt met betrekking tot zijn loopbaan. Tenslotte geeft de wet zelfs geen beperking aan van de mate waarin van de gelijkheid kan worden afgeweken ten gunste van de verdelingsnormen die zij erin in de weg plaatst. »
Niet alleen wetten maar ook administratieve handelingen worden getoetst aan het beginsel van niet-discriminatie. Zo zijn, in het kielzog van de grondwetswijziging van 15 juli 1988, een reeks jurisdictionele waarborgen uitgewerkt die het niet-discriminatiebeginsel, zoals dit beoogd wordt in artikel 2 van de cultuurpactwet, afdwingbaar maken ten opzichte van elk overheidsoptreden.
Zo bepaalde de wet van 16 juni 1989 dat de Raad van State de tenuitvoerlegging van akten of verordeningen kon schorsen indien een beroep tot vernietiging was ingesteld op grond van artikel 10, 11 of 24 van de Grondwet. Deze bevoegdheid is inmiddels uitgebreid tot andere vernietigingsgronden door de wet van 19 juli 1991 en is door de rechtspraak ook expliciet uitgebreid tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuurlijk handelen. Bovendien kan men de algemene vergadering van de Raad van State (afdeling administratie) de prejudiciële vraag stellen of een overheidsbeslissing artikel 10, 11 of 24 schendt en kan de Raad een dwangsom opleggen (wet van 17 oktober 1990). De Raad van State sanctioneert tenslotte ook het « stilzitten van de overheid ».
Bovendien is er het algemeen en bijzonder administratief toezicht : de toezichthoudende overheid treedt op bij schending van de wet of van het algemeen belang. Deze controle omvat zowel de toetsing aan fundamentele rechten en positiefrechtelijke bepalingen als aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur; het niet-discriminatiebeginsel behoort tot beide (voor het Vlaamse Gewest : zie het decreet van 7 juni 1989).
Ook moet verwezen worden naar de rechtstreekse toepassing in het Belgische recht van de internationale U.N.O.-verdragen inzake burgerlijke en politieke rechten en inzake economische, sociale en culturele rechten en naar de gelijkluidende rechtspraak met betrekking tot de criteria voor wettig differentieel handelen (wettigheidsprincipe, proportionaliteitsbeginsel en pertinentiecriterium).
Tenslotte heeft het Arbitragehof, in recente rechtspraak beslist dat de schending van artikel 11 van de Grondwet een zelfstandige vernietigingsgrond is, in tegenstelling tot de Raad van State, die in dit artikel lange tijd slechts een loutere herhaling zag van artikel 10 van de Grondwet. Artikel 11 behoeft aldus geen uitvoeringsmaatregelen meer.
Er zijn bijgevolg voldoende jurisdictionele waarborgen op verscheidene niveaus en in verschillende vormen om het niet-discriminatiebeginsel om ideologische en filosofische redenen te waarborgen.
4. Het cultuurpact heeft geen bestaansredenen meer en dit geldt voor de verschillende doelstellingen ervan die als volgt zouden kunnen worden samengevat :
a) de gelijkberechtiging van ideologische en filosofische strekkingen, door het recht van gelijke benutting van de culturele infrastructuur (art. 5, 15 en 16) en de toegang tot de middelen van meningsuitdrukking (art. 18);
b) hieraan onmiddellijk verwant : het niet-discriminatiebeginsel dat ook toepassing vindt op individuele « toestanden en mogelijkheden » (art. 4 en 13);
c) de censuurbestrijding : zowel van toepassing op de overheid als op de bestuurs- en beheersorganen van de culturele infrastructuur (art. 17);
d) de openbaarheid (art. 10 en 14);
e) het overleg, als natuurlijk gevolg van de aanwezigheid in de diverse commissies van advies van de vertegenwoordigers van verschillende strekkingen (art. 3, 6, 7, 8 en 9).
Reeds eerder heeft de rechtsleer opgemerkt dat verscheidene van deze beginselen geen nieuwe begrippen zijn in het Belgische staatsrecht (Van Impe H., « De Cultuurpactwet », T.B.P., 1974, nr. 6, blz. 377 e.v.; Berckx P., De Cultuurpactwet. Onvoltooid en onbemind, Kluwer, Antwerpen, 1989).
f) over de taak van de « Vaste Nationale Cultuurpactcommissie » (art. 21-26) bestaat weinig twijfel : haar opdracht is uitgedoofd.
5. Recente wetgeving waarborgt rechten die de cultuurpactwet beoogde te beschermen : dit geldt in het bijzonder voor de openbaarheid van bestuur en de motiveringsplicht.
6. Ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens poneert stelselmatig dat het handhaven van een klimaat van pluralisme, verdraagzaamheid en ruimdenkendheid, met afdwingbare rechten voor minderheden en de vrijheid van openbare discussie omtrent aangelegenheden die de belangen van de gemeenschap raken, tot de wezenskenmerken van een democratische samenleving behoren.
Om al die redenen is de wet van 16 juli 1973 overbodig.
Onderhavig wetsvoorstel herneemt, mits een aanvulling, de tekst van het wetsvoorstel tot opheffing van de wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt, ingediend door de heer Van Peel (Gedr. St., Kamer, 837/1, 1992-1993.)
L. CALUWÉ.
WETSVOORSTEL
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Art. 2
De wet van 16 juli 1973 waarbij de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen gewaarborgd wordt, wordt opgeheven.
Ludwig CALUWÉ.
Sabine de BETHUNE.
Jacques D'HOOGHE.