TOELICHTING
Dit wetsvoorstel neemt de tekst over van een voorstel dat reeds op 11 juni 2002 in de Kamer werd ingediend (stuk Kamer, nr. 50 1859/001, 2001-2002).
In een representatieve democratie delegeert het volk de macht om beslissingen te nemen aan een beperkte groep van vertegenwoordigers van het volk. Die machtsdelegatie geschiedt door middel van verkiezingen. Een representatieve democratie onderscheidt zich van andere politieke systemen door het organiseren op geregelde tijdstippen van vrije verkiezingen waarbij de kandidaatstelling zo algemeen mogelijk wordt gehouden en het geheim van de stemming wordt gegarandeerd.
Het Belgische kiesstelsel is zoals in de meeste representatieve democratieën gebaseerd op het algemeen enkelvoudig stemrecht. Dit is een basisprincipe in een rechtsstaat die uitgaat van de volkssoevereiniteit en de natuurlijke gelijkheid van alle mensen. Het veralgemeend stemrecht is een relatief recente verworvenheid. Voordien was het kiesrecht voorbehouden aan een zeer beperkt deel van de bevolking, wat het geval was in de periode van het cijnskiesrecht (1831-1893), of het was zodanig gemoduleerd dat bepaalde bevolkingsgroepen meer stemmen konden uitbrengen dan andere, wat het geval was in de periode van het algemeen meervoudig stemrecht (1893-1919). Aanvankelijk was dit algemeen meervoudig stemrecht voorbehouden aan de mannen. Pas in 1948 kregen ook de vrouwen stemrecht voor de parlementsverkiezingen.
Naast de veralgemening van het kiesrecht heeft het Belgische kiesstelsel nog op andere vlakken een grondige evolutie doorgemaakt. Aanvankelijk waren er onvoldoende garanties inzake het stemgeheim, werden de verkiezingen georganiseerd volgens het meerderheidsstelsel en was de deelname aan de verkiezingen niet verplicht. Samen met de invoering van het meervoudig algemeen mannenstemrecht werd de deelname aan de verkiezingen verplicht gemaakt. In 1899 stapte men af van het meerderheidsstelsel en werd het stelsel van evenredige vertegenwoordiging ingevoerd. Dit principe houdt in dat de toe te kennen zetels in elke kieskring evenredig over de lijsten worden verdeeld. Dit gebeurt op een wijze die in 1885 was ontworpen door de Gentse jurist Victor D'Hondt. De invoering van de evenredige vertegenwoordiging heeft verreikende gevolgen gehad voor de werking van de Belgische democratie. Sedertdien is het vrijwel onmogelijk geworden voor een partij om in het parlement nog een volstrekte meerderheid te verwerven, zodat coalitieregeringen onvermijdelijk werden. Ook de kiesgerechtigde leeftijd werd in een aantal stappen verlaagd, van 25 jaar naar 21 jaar en vervolgens naar 18 jaar. Niet alleen de kiesvoorwaarden, maar ook de verkiesbaarheidsvoorwaarden ondergingen een aantal wijzigingen.
Kenmerkend voor deze wijzigingen aan het kiesstelsel is dat ze het voorwerp waren van een harde politieke strijd. Geen enkel kiesstelsel is immers neutraal. « De procedure waarmee het politieke personeel wordt geselecteerd, bepaalt steeds samen met de uitslag van de verkiezingen hoeveel zetels de verschillende partijen krijgen en welke personen ze kunnen bezetten. Het is bijzonder belangrijk om bij het zoeken naar mogelijke variaties of veranderingen, steeds in het achterhoofd te houden dat er een complex samenspel bestaat tussen kiesprocedure en verkiezingsuitslag. De procedure kan, door de kiezers aan te zetten op een bepaalde manier te stemmen, de uitslag mede bepalen. De wijze waarop de kiezers stemmen en de verkiezingsuitslag bepalen op hun beurt dan weer mede het effect van de procedure. Omdat een kiessysteem niet neutraal is, wordt er steeds veel aandacht aan besteed. » (1)
Niettegenstaande de soms hevige politieke discussies over wijzigingen aan het Belgische kiesstelsel was er op het ogenblik van het doorvoeren van de wijzigingen een grote consensus over gegroeid. Bij de belangrijkste veranderingen werd de normale meerderheids-oppositieverhouding overstegen en kregen de aanpassingen een ruime steun in het parlement en in de politieke partijen.
Trouwens, een aantal essentiële beginselen van het Belgische kiesstelsel, zoals het stemgeheim, de kiesgerechtigde leeftijd, de stemplicht, het aantal te verkiezen parlementsleden, de verdeling hiervan over de kieskringen, zijn in de Grondwet opgenomen en kunnen bijgevolg pas gewijzigd worden nadat de betreffende grondwetsartikelen in een verklaring tot herziening van de Grondwet opgenomen zijn en vervolgens aangepast worden. Dit kan slechts met de voor een grondwetswijziging vereiste bijzondere meerderheid, wat in de praktijk betekent dat dergelijke wijzigingen met medewerking van de oppositie of een deel ervan worden aangenomen.
Een aantal andere aspecten van het Belgische kiesstelsel kunnen evenwel met een gewone wet gewijzigd worden. Dit is bijvoorbeeld het geval met de indeling in kieskringen of kiescolleges die voor Kamer en Senaat respectievelijk overeenkomstig artikel 63, § 4, en artikel 68, § 3, van de Grondwet door de wet bepaald worden.
Nochtans is de indeling van de kieskringen geen politiek neutrale aangelegenheid. Het indelen van een gebied in kieskringen kan een invloed hebben op de samenstelling van het Parlement. Sommige partijen kunnen bevoordeeld en andere benadeeld worden door een bepaalde afbakening. Dat is vooral het geval wanneer de stemmen van de partijen geografisch niet gelijkmatig gespreid zijn. De stemmenconcentratie van een partij in een welbepaald gebied kan gemakkelijk worden geneutraliseerd door dat gebied doormidden te snijden en de twee helften te voegen bij kieskringen waar de partij minder sterk staat.
Het manipuleren van de verkiezingsuitslag door de kieskringen op een partijdige wijze af te bakenen wordt met een specifiek begrip omschreven, namelijk « gerrymandering » (naar de naam van gouverneur Gerry, die een bevriend politicus wilde bevoordelen en gedaan kreeg dat het congres van Massachusetts in 1812 een kiesdistrict met een bizarre salamanderachtige vorm creëerde. Vandaar de naam « Gerry-mander »). Vandaar dat het wijzigen van de kieskringen, zeker in landen met een meerderheidsstelsel, maar ook in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, een uiterst delicate en vaak omstreden aangelegenheid is.
De indeling van de kieskringen in België is historisch gegroeid en gebaseerd op de indeling in administratieve arrondissementen, die in grote mate teruggaat tot de napoleontische periode. In de 19e eeuw beantwoordde er aan elk administratief arrondissement een kiesdistrict. Met de invoering van de evenredige vertegenwoordiging, in 1899, werden een aantal kleinere arrondissementen samengevoegd, om tot een voldoende groot aantal zetels per district te kunnen komen. Voor de Senaatsverkiezingen moesten er meer arrondissementen worden gegroepeerd omdat er minder zetels te begeven waren.
De indeling van de kieskringen van 1899 is praktisch ongewijzigd gebleven tot in 1993. Met het in september 1992 gesloten en in de loop van 1993 uitgevoerde Sint-Michielsakkoord kwam hierin verandering. Er kwamen grotere kieskringen tot stand voor de verkiezingen van de Kamer, waarvoor evenwel, op enkele uitzonderingen na, de bestaande kieskringen voor de Senaat werden gebruikt. Bovendien was de keuze mede het gevolg van de vermindering van het aantal te verkiezen kamerleden van 212 naar 150. De kieskringen voor de Kamer werden dus in 1993 zeker niet ingrijpend gewijzigd. Daarenboven steunden een aantal oppositiepartijen de wijzigingen.
In de Grondwet is bijvoorbeeld ook in artikel 62 het beginsel van de evenredige vertegenwoordiging ingeschreven. De techniek van de evenredige vertegenwoordiging wordt evenwel, aldus artikel 62 van de Grondwet, in de wet geregeld. Nochtans bestaan er verschillende formules van evenredige vertegenwoordiging die niet neutraal zijn voor de zetelverdeling.
Zoals vermeld kunnen de vermelde aspecten en nog andere elementen van het Belgische kiesstelsel op een eenvoudige wijze gewijzigd worden. Het is zelfs mogelijk dat dergelijke belangrijke wijzigingen nog op een relatief korte tijd vóór de normale datum van de parlementsverkiezingen worden doorgevoerd. Vanzelfsprekend is dit geen goede zaak voor de representatieve democratie en voor de legitimiteit ervan, omdat bij dergelijke ingrijpende wijzigingen van het kiesstelsel het vermoeden van electorale bevoordeling van degenen die de wijzigingen nastreven en van electorale benadeling van hen die niet betrokken werden bij de wijzigingen, ontstaat.
Daarom bezogt dit wetsvoorstel dat een aantal essentiële aspecten van ons kiesstelsel in een periode van 12 maanden voorafgaand aan de gewone datum van de parlementsverkiezingen niet meer gewijzigd mogen worden.
Een wijziging van de spelregels bij verkiezingen op een jaar of minder vóór de verkiezingsdatum versterkt de indruk dat de zogenaamde hervormingen veel meer te maken hebben met partijpolitieke berekeningen en de loopbaanplanning van een aantal politici dan met de bekommernis een rechtvaardig en doorzichtig kiesstelsel te bezitten.
Het reeds ruim verspreide beeld van een politieke klasse die van de bevolking vervreemdt en hoofdzakelijk met zichzelf bezig is en niet met de problemen van de mensen, wordt ongetwijfeld in de hand gewerkt door kort vóór de verkiezingen de spelregels ervan te wijzigen. Het spreekt voor zich dat een dergelijke handelwijze de antipolitieke krachten voedt. En dit op een ogenblik dat bij recente verkiezingen in een aantal Europese landen blijkt dat dergelijke krachten met hun discours steeds meer kiezers voor zich weten te winnen.
Overigens moeten alle partijen zich tijdig en onder gelijke voorwaarden kunnen voorbereiden op wijzigingen van de electorale context. Dit is in een parlementaire democratie een elementaire regel waar onder geen enkel beding kan worden van afgeweken. Door in een periode van minder dan een jaar nog ingrijpende wijzigingen aan het kiesstelsel aan te brengen wordt deze basisregel niet gerespecteerd.
Dit wetsvoorstel stelt dat de volgende aspecten van het Kieswetboek in een periode van 12 maanden voorafgaand aan de normale datum van de verkiezingen van de Kamer van volksvertegenwoordigers en van de Senaat niet meer kunnen gewijzigd worden :
de indeling in kieskringen;
de techniek van de zetelverdeling op basis van het beginsel van evenredige vertegenwoordiging;
en de voorwaarden inzake de indiening van de voordrachtsakten.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1
Dit voorstel valt onder de toepassing van artikel 77 van de Grondwet omdat het mede betrekking heeft op de verkiezing van de Senaat.
Artikel 2
Dit artikel somt de bepalingen van het Kieswetboek op die in een periode van 12 maanden voorafgaand aan de normale datum van de verkiezingen niet meer kunnen worden gewijzigd. Het betreft de in artikel 87 van het Kieswetboek bedoelde tabel die voor de verkiezing van de Kamer van volksvertegenwoordigers de administratieve arrondissementen in kieskringen indeelt, artikel 87bis van het Kieswetboek, dat de kieskringen voor de verkiezing van de rechtstreeks te verkiezen senatoren bepaalt, artikel 116 van het Kieswetboek, dat de voorwaarden voor het indienen van de voordrachtsakte van een lijst van kandidaten bepaalt, de artikelen 166, 167 en 168 van het Kieswetboek, die betrekking hebben op de zetelverdeling voor de verkiezingen van de Senaat en, bij afwezigheid van lijstenverbinding, voor de verkiezing voor de Kamer van volksvertegenwoordigers, en de artikelen 169, 170, 171 en 171bis, die betrekking hebben op de zetelverdeling voor de verkiezing van de Kamer van volksvertegenwoordigers ingeval van lijstenverbinding.
Luc VAN den BRANDE.
*******************WETSVOORSTEL
Artikel 1
Deze wet regelt een aangelegenheid als bedoeld in artikel 77 van de Grondwet.
Artikel 2
De in artikel 87 van het Kieswetboek bedoelde en bij dit Wetboek gevoegde tabel, artikel 87bis van het Kieswetboek, artikel 116 van het Kieswetboek, en de artikelen 166 tot en met 171bis van het Kieswetboek mogen niet gewijzigd worden in de periode van 12 maanden voorafgaand aan de datum van de gewone vergadering van de kiescolleges voor de vervanging van de aftredende volksvertegenwoordigers en senatoren.
9 oktober 2003.
Luc VAN den BRANDE.
Ludwig CALUWÉ.
Stefaan DE CLERCK.
Mia DE SCAMPHELAERE.
Étienne SCHOUPE.
Érika THIJS.
Hugo VANDENBERGHE.
Marc VAN PEEL.
(1) De politieke vernieuwing. Vertegenwoordigende democratie. Advies uitgebracht door het Wetenschappelijk Comité van de commissie voor de Politieke Vernieuwing, Kamer van volksvertegenwoordigers en Senaat, stuk Kamer, nr. 50 1421/001 en stuk Senaat, nr. 2-506/1, blz. 28.